Tuetusta päätöksenteosta on tärkeää säätää uudessa vammaispalvelulaissa

Tukiliiton lakimiehet Saara Kokko ja Tanja Salisma kirjoittavat tuetun päätöksenteon lainsäädännön säätämisen merkityksestä.
Suunta

Julkaistu 30.8.2021

Saara Kokko ja Tanja Salisma

YK:n vammaissopimuksen (SopS 27/2016) 12.2 artiklan mukaan sopimuspuolet tunnustavat, että vammaiset henkilöt ovat oikeudellisesti kelpoisia yhdenvertaisesti muiden kanssa kaikilla elämänaloilla. 12.3 artikla velvoittaa sopimusvaltioita puolestaan toteuttamaan asianmukaiset toimet järjestääkseen vammaisten henkilöiden saataville tuen, jota he mahdollisesti tarvitsevat oikeudellista kelpoisuuttaan käyttäessään. Nämä YK:n vammaissopimukseen kirjatut velvoitteet perustavat vammaisille henkilöille oikeuden tuettuun päätöksentekoon.

YK:n vammaissopimus on saatettu Suomessa voimaan lailla, ja sopimus velvoittaa kaikkia viranomaisia sekä muita julkista valtaa käyttäviä tahoja. Vammaissopimus on osa Suomen lakia, jota on perustuslain 2 §:n mukaan tarkoin noudatettava julkisessa toiminnassa. Kuten muillakin laintasoisesti voimaansaatetuilla ihmisoikeussopimuksilla, myös YK:n vammaissopimuksella on normiristiriitatilanteessa etusija puhtaasti kotimaisiin säännöksiin nähden.

Perustuslain 22 § mukaan julkisen vallan on turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Tähän velvoitteeseen liittyy kiinteästi vaatimus perus- ja ihmisoikeusmyönteisestä laintulkinnasta: tuomioistuinten tulisi valita perusteltavissa olevista lain tulkintavaihtoehdoista sellainen, joka parhaiten edistää perus- ja ihmisoikeuksien tarkoituksen toteutumista ja joka eliminoi perustuslain kanssa ristiriitaisiksi katsottavat vaihtoehdot. Velvoite perus- ja ihmisoikeusmyönteiseen laintulkintaan ulottuu myös hallintoviranomaisiin. YK:n vammaissopimukseen pohjautuvaa oikeutta tuettuun päätöksentekoon voidaan tältä pohjalta pitää erittäin vahvana. Tästä huolimatta Suomen oikeusjärjestelmässä ei toistaiseksi ole voimassa nimenomaisia säännöksiä tuetusta päätöksenteosta edellä mainittuja vammaissopimuksen artikloja lukuun ottamatta.

YK:n vammaissopimuksen sopimusteksti ei kuvaa tarkemmin sitä, millaisin toimin ja millaista päätöksenteon tukea sopimusvaltioiden tulisi järjestää vammaisten henkilöiden saataville, jotta he voisivat käyttää oikeudellista kelpoisuuttaan yhdenvertaisesti muiden ihmisten kanssa. Tuettua päätöksentekoa kuvataan sen sijaan yksityiskohtaisemmin sopimuksen noudattamista valvovan YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean (CRPD-komitea) ensimmäisessä yleiskommentissa (nro 1, CRPD/C/GC/1).

YK:n ihmisoikeussopimusten noudattamista valvovien komiteoiden yleiskommentit ovat merkittävässä asemassa ihmisoikeussopimusten tulkinnassa, vaikka ne eivät ole oikeuslähteinä yhtä vahvoja kuin varsinaiset sopimustekstit. Yleiskommenteissa ei oteta kantaa yksittäistapauksiin tai yksittäisten sopimusvaltioiden tilanteisiin, vaan kyse on yleisistä tulkintasuosituksista ja esimerkiksi tiettyjen sopimustekstissä esiintyvien käsitteiden avaamisesta.

CRPD-komitean 1. yleiskommentin mukaan oikeudellisen kelpoisuuden käyttämiseen tarkoitetussa tuessa on aina kunnioitettava vammaisten henkilöiden oikeuksia, tahtoa ja mieltymyksiä. Tuki ei saa tarkoittaa vammaisen henkilön puolesta päättämistä. Komitean mukaan päätöksenteon tuki tulee ymmärtää laajasti: se voi tarkoittaa esimerkiksi luotetun henkilön valitsemista auttamaan päätöksenteossa, vertaistukea, kommunikointiapua, mahdollisuutta tulkin käyttämiseen tai tavanomaisesta poikkeavien kommunikointitapojen kehittämistä. Komitea toteaa, että vammaisilla henkilöillä tulisi olla mahdollisuus saada päätöksenteon tukea tarvittaessa erillisenä palveluna tai tukitoimena.

YK:n ihmisoikeusvaltuutettu on pitänyt vammaissopimuksen tuettua päätöksentekoa koskevien oikeuksien toteutumisen kannalta tärkeänä sitä, että sopimusvaltioiden holhouslainsäädäntöjä tarkastellaan ja uudistetaan, sillä monen valtion lainsäädäntö mahdollistaa henkilön julistamisen vajaavaltaiseksi nimenomaan vammaisuuden perusteella ja holhoojan määräämisen toimimaan vammaisen henkilön puolesta (A/HRC/10/48, kohta 45). Ihmisoikeusvaltuutetun mukaan tällainen lainsäädäntö on ristiriidassa vammaissopimuksen 12 artiklan 2 kohdan kanssa (”vammaiset henkilöt ovat oikeudellisesti kelpoisia yhdenvertaisesti muiden kanssa kaikilla elämänaloilla”).

Myös Suomen edunvalvontajärjestelmän mahdollisia ristiriitaisuuksia vammaissopimuksen 12 artiklan kanssa jouduttiin arvioimaan ennen sopimuksen ratifiointia (2016). Lainsäätäjä katsoi tuolloin, että holhoustoimilakiin (442/1999) perustuva edunvalvontajärjestelmä oli yhteensopiva vammaissopimuksen velvoitteiden kanssa (HE 284/2014 vp).

Holhoustoimilain mukaan edunvalvojan tehtävänä on nimenomaan tukea päämiestä tämän asioiden hoitamisessa, eikä lähtökohtaisesti tehdä päätöksiä hänen puolestaan. Lain lähtökohtana on lievin mahdollinen puuttuminen henkilön toimintakelpoisuuteen: toimintakelpoisuutta rajoitetaan vasta viimeisenä vaihtoehtona, kun tiedetään, että henkilö pyrkii aktiivisesti ja vastoin etujaan muuttamaan taloudellista asemaansa. Henkilön vammaisuus ei holhoustoimilain sanamuodon mukaan ole syy rajoittaa henkilön oikeustoimikelpoisuutta.

Tulkinnat vammaissopimuksen 12 artiklan sisällöstä ovat myös kansainvälisesti vaihdelleet sen suhteen, estääkö artikla vammaisen henkilön julistamisen vajaavaltaiseksi. Holhoustoimilain mukaan vajaavaltaiseksi julistetun henkilön taloudellisia ja muita asioita hoitaa edunvalvoja. Vajaavaltaisella on oikeus tehdä ainoastaan merkitykseltään vähäisiä oikeustoimia ja päättää henkilöään koskevista asioista, jos hän ymmärtää käsillä olevan asian merkityksen. Vajaavaltaiseksi julistaminen on kuitenkin Suomen edunvalvonta- ja holhousjärjestelmässä jäänyt käytännössä lain kuolleeksi kirjaimeksi.

Vaikka Suomen holhouslainsäädäntö ei näyttäydykään ilmeisen ongelmallisena YK:n vammaissopimuksen valossa, on välttämätöntä kysyä, tarjoaako Suomen nykyjärjestelmä vammaisille henkilöille aktiivisesti päätöksenteon tukea 12 artiklan tarkoittamalla tavalla. Niin sanotulla tukevalla edunvalvonnalla tätä velvoitetta ei voida eikä kuuluisikaan täyttää, sillä edunvalvonta on viimesijainen keino hoitaa henkilön asioita silloin, kun ne eivät muutoin hoidu asianmukaisesti.

Onkin korkea aika pohtia sitä, miten edunvalvontajärjestelmän rinnalle voitaisiin rakentaa tuetun päätöksenteon järjestelmä, joka toteuttaa nykyistä tehokkaammin vammaisten henkilöiden oikeutta tehdä omaa elämäänsä koskevia valintoja ja päätöksiä itse – myös silloin, kun päätöksillä on oikeusvaikutuksia.

Tuetun päätöksenteon järjestelmän hahmottelussa on jo otettu ensimmäisiä askeleita. Parhaillaan uudistuksen kohteena olevaan vammaislainsäädäntöön on luonnosvaiheessa kaavailtu säännöksiä tuetusta päätöksenteosta. Sosiaali- ja terveysministeriön kesällä 2021 avoimessa kuulemistilaisuudessa esittelemien pykäläluonnosten mukaan tuetulla päätöksenteolla tarkoitettaisiin uudessa vammaispalvelulaissa toisen henkilön päätöksentekotilanteessa vammaiselle henkilölle antamaa tukea, jonka tarkoituksena olisi vahvistaa vammaisen henkilön itsemääräämisoikeutta, osallisuutta ja mahdollisuuksia tehdä valintoja omassa elämässään.

Päätöksenteon tukea järjestettäisiin ensisijaisesti osana muita henkilön saamia palveluita sekä tukitoimia ja tarvittaessa erikseen myönnettynä palveluna. Säännösluonnosten mukaan tukea annettaisiin vammaisen henkilön yksilöllisen tarpeen mukaan tiedon saamiseen, päätös- ja toimintavaihtoehtojen sekä niiden seurausten selvittämiseen, oman tahdon muodostamiseen ja ilmaisemiseen, päätösten toteuttamiseen sekä päätöksentekoon liittyvien tunteiden käsittelemiseen ja ilmaisemiseen. Voit lukea Tukiliiton kommentteja esitellyistä tuetun päätöksenteon säännösluonnoksista täältä.

Tuetun päätöksenteon järjestelmän kehittämisen kannalta on tärkeää, että säännösluonnokset tuetusta päätöksenteosta päätyvät myös lopulliseen hallituksen esitykseen ja laiksi asti. Tuetusta päätöksenteosta säätäminen viime kädessä erikseen myönnettävänä palveluna on tarpeen myös henkilökohtaisen budjetoinnin mahdollistamiseksi.

Luonnosteltua normistoa tuetusta päätöksenteosta on tärkeää kehittää vielä eteenpäin muun muassa sen varmistamiseksi, että tuettu päätöksenteko tapahtuu vammaissopimuksen 12 artiklan sekä sitä koskevan yleiskommentin tarkoittamalla tavalla vammaisen henkilön oikeuksia, tahtoa ja mieltymyksiä kunnioittavalla tavalla. Vammaisten henkilöiden oikeusturvan kannalta tuetun päätöksenteon käyttäminen voisi olla perusteltua jollain tavalla dokumentoida ainakin silloin, kun kyseessä olevilla valinnoilla ja päätöksillä on oikeusvaikutuksia. Yhtä lailla tärkeää on varmistaa, että työntekijöiden ja viranhaltijoiden koulutuksessa huomioidaan riittävästi se, millaista osaamista esimerkiksi kehitysvammaisten asiakkaiden päätöksenteon tukeminen edellyttää.

Voidaan perustellusti olettaa, että tuetun päätöksenteon käytäntöjen yleistyminen vaikuttaisi suotuisasti sekä vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutumiseen että viranomaisen resursseihin. Kun päätöksentekoon on saatavilla tukea, kalliin ja hallinnollisesti raskaan edunvalvonnan tarve vähentynee entisestään, mikä vapauttaa viranomaisen voimavaroja muuhun käyttöön.

Järjestelmää kehitettäessä on pidettävä mielessä, että asenteet ja käytännöt muuttuvat lakia hitaammin. Tuetusta päätöksenteosta säätäminen uudessa vammaispalvelulaissa edistäisi kuitenkin osaltaan YK:n vammaissopimuksen 12 artiklan turvaamien oikeuksien toteutumista käytännössä esimerkiksi vammaispalvelujen piirissä. Lähtökohdaksi on suomalaisessa yhteiskunnassa laajemminkin otettava se, että aivan jokainen voi tehdä valintoja ja päätöksiä itse, kun tarjolla on riittävää ja sopivaa tukea.


Kirjoittajat

Saara Kokko toimii lakimiehenä Kehitysvammaisten Tukiliitto ry:ssä.

Tanja Salisma toimii lakimiehenä Kehitysvammaisten Tukiliitto ry:ssä.